1. En el corazón de la condicionalidad está un proceso de negociación entre el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el país miembro que solicita asistencia financiera, la cual se basa en una relación de poder. Permaneciendo todo lo demás constante, entre mayor sea la asimetría de poder entre el país miembro y el FMI, y mayor sea la necesidad del país de contar con un Programa del FMI para acceder a los recursos financieros que necesita de manera apremiante, es más verosímil que la condicionalidad se traducirá en una imposición de políticas.
Existen circunstancias que empeoran la asimetría de poder entre el FMI y los países en desarrollo. Con frecuencia, no sólo es el financiamiento del FMI el que está sujeto a la aceptación de la condicionalidad de este organismo, sino que también el acceso a otras fuentes de financiamiento.
Si el acceso de un país a una parte significativa de sus fuentes de financiamiento internacional queda también sujeta a la aceptación de la condicionalidad del FMI, su margen de negociación frente a las exigencias de este organismo será extremadamente reducido.
En el caso de nuestro país, aunque los donantes del denominado “Grupo de Apoyo Presupuestario”, en el acuerdo que suscribieron con el Gobierno de Nicaragua, formalmente no exigen que exista un Programa con el FMI como condición para continuar con su Cooperación con Nicaragua, el Representante del FMI ha afirmado que los donantes sí exigen la existencia de dicho Programa como condición para continuar con sus desembolsos, y estos no lo han desmentido. Nicaragua no tiene ninguna otra razón para tener un Programa con el FMI, que asegurar la continuidad de tales desembolsos
2. La capacidad de negociación de un país con el FMI será muy baja si no cuenta con fuentes alternativas de financiamiento, que no estén vinculadas al acatamiento de la condicionalidad del FMI. En tal sentido, la cooperación venezolana, al proporcionar a Nicaragua una importante fuente alternativa de financiamiento, teóricamente ampliaría los márgenes y la capacidad de negociación de Nicaragua frente a este organismo.
Sin embargo, esta potencialidad podría verse limitada por el hecho de que, al parecer, existe la decisión de encuadrar, de antemano, la cooperación venezolana dentro de los "parámetros" del FMI.
Esto se desprende de las recientes declaraciones del Embajador venezolano a la revista "confidencial", cuando afirmó que "dentro de las posibilidades y los parámetros que tiene establecidos Nicaragua con el Fondo Monetario Internacional y con el Banco Mundial, que hay que respetarlos, Nicaragua asumirá algunas obligaciones que no consisten en una mayor deuda externa, porque se van a crear mecanismos institucionales para que se respeten los acuerdos con el Fondo Monetario, con el Banco Mundial".
Esta aceptación a priori de "los parámetros" del FMI, y la afirmación en términos de que la asistencia de la República Bolivariana de Venezuela no significará mayores niveles de endeudamiento, a pesar de que asumirá la forma de créditos, genera algunas interrogantes, que solo pueden resolverse intentando dilucidar de que manera, dentro de la “aritmética” determinada por los "parámetros" del FMI, puede tener cabida la cooperación venezolana, de manera tal que no represente mayores niveles de endeudamiento.
3. Como ya hemos explicado en escritos anteriores, el FMI esta respaldando la propuesta de establecer, como restricción permanente al desempeño de la política fiscal, la regla de "déficit fiscal cero" (después de donaciones), la cual, al parecer, estaría siendo aceptada como "parámetro" a priori de la negociación con el FMI.
Esta regla significa que el país tendría que generar, ano con ano, los superávit fiscales primarios indispensables para asegurar el pago "en tiempo y forma" de los intereses de la deuda publica.
Esto como ya vimos, necesariamente implica ejercer una severa restricción sobre el crecimiento del gasto primario del gobierno, el cual resulta indispensable para que el país pueda efectuar las inversiones en capital humano e infraestructura básica, sin las cuales el país no podrá recuperar perspectivas básicas de desarrollo futuro.
Es importante relevar que esta "regla", al fijarse solamente en el déficit fiscal presente, es miope con respecto a los efectos futuros de restringir drásticamente el crecimiento del gasto primario del gobierno, restringiendo con ello la inversión en capital humano y capital físico público, y por tanto, comprometiendo el desarrollo futuro de la economía, dejando al país y a la mayor parte de la población que lo habita, sin perspectivas básicas de desarrollo futuro.
Sin embargo, mas allá de cualquier consideración valorativa sobre las implicaciones de esta regla (esta valoración ya la hemos hecho en otros escritos), la misma significa, sencilla y llanamente, que el gasto global del gobierno - es decir el gasto primario mas el pago de intereses de la deuda - debe ser cubierto enteramente, en un 100%, por los ingresos fiscales recaudados por el gobierno mas los ingresos por donaciones.
En este caso, el déficit fiscal (ingresos totales menos gasto total) seria igual a cero. Si el déficit fiscal es cero, no hay necesidad alguna de que el gobierno adquiera nueva deuda para financiar déficit fiscal alguno. La única necesidad de contratar nueva deuda se deriva de la necesidad de cubrir los pagos de los vencimientos del principal de la deuda existente (externa o interna), lo que técnicamente se conoce como refinanciamiento o
“roll-over" de la deuda.
La contratación de nueva deuda bruta no aumenta en términos netos el nivel existente de deuda, por cuanto solo sustituye la vieja deuda, por nueva deuda, preferiblemente contratada en condiciones financieras más favorables.
En gran medida, esta situación ya se refleja en el Presupuesto para 2007, en el cual el déficit después de donaciones es, para todo propósito practico, igual a cero, y la contratación de nueva deuda externa neta se produce casi exclusivamente para hacer frente al pago de los vencimientos del principal de la deuda interna.
En este caso, si uno contrata deuda externa por un monto equivalente al monto de la deuda interna que vence, la deuda neta total no aumenta, sino que solo se esta sustituyendo deuda interna, la cual se reduce al ser pagada por deuda externa, la cual aumenta en un monto equivalente al monto en que se reduce la deuda interna. El monto global del stock de deuda pública no cambia.
Este es el secreto que ya había sido revelado en los documentos de revisión del Programa con el FMI, especialmente en sus análisis de la sostenibilidad de la deuda: que los prestamos netos que están otorgando el BID, el Banco Mundial y el BCIE, supuestamente con el propósito de financiar el programa de inversión pública, por obra y gracia de la fungibilidad del dinero están básicamente apoyando el “refinanciamiento” o “roll-over” de los vencimientos de la deuda interna.
Es decir, el país ha estado desde algún tiempo ya, sustituyendo deuda interna por deuda externa.
En este contexto, si el nuevo endeudamiento externo neto contratado cada año se eleva hasta el monto exactamente necesario para cubrir el pago de los vencimientos del principal de la deuda interna, el volumen global de la deuda pública no aumenta. Lo que único ocurre es que, la deuda pública interna es sencillamente sustituida, progresivamente, por deuda externa.
Nótese que el país solo puede contratar nuevos préstamos externos netos en la medida exactamente necesaria para financiar el repago de los vencimientos del principal de la deuda interna (en este caso, los vencimientos no cubiertos por el “roll-over” de deuda interna): cualquier endeudamiento adicional, por muy concesional que sea, para financiar inversión publica, aumentaría el gasto primario del gobierno y rompería la regla de “déficit cero”.
4. La pregunta que surge es cómo se inserta en esta “aritmética” la asistencia financiera venezolana?. Si esta asistencia venezolana se utilizase para refinanciar los vencimientos de la deuda interna, tal como se afirma en el articulo de la revista “Confidencial” (en el cual se confirma que dicha cooperación incluiría "posiblemente un mecanismo financiero para comprar o refinanciar la deuda interna nicaragüense"), con ello liberaría
los recursos que actualmente se destinan a hacer frente a dichos vencimientos, y teóricamente dejaría estos recursos disponibles para aumentar la inversión pública en capital humano e infraestructura básica.
Ahora bien, en principio, los recursos que se liberarían del pago de los vencimientos del principal de la deuda interna, no son otros que los recursos provenientes de los préstamos del BID, el Banco Mundial y el BCIE, que actualmente se utilizan para refinanciar los vencimientos de la deuda interna.
En este caso, el refinanciamiento de los vencimientos de la deuda interna por si mismo no aumentaría el nivel neto de la deuda pública, porque únicamente sustituiría deuda interna, por deuda externa concesional con Venezuela.
SIn embargo, si uno destina los prestamos del BID, el Banco Mundial y el BCIE, que se verían liberados de su actual uso de refinanciar el pago de los vencimientos de la deuda interna, al financiamiento de la inversión publica - para lo cual son formalmente contratados -, entonces si aumentaría el nivel neto del endeudamiento publico.
Es decir, el nivel de endeudamiento no aumentaría por la sustitución de deuda interna por deuda con Venezuela, pero si por el endeudamiento neto adicional que resultaría de utilizar los préstamos netos contratados con el BID, el BM y el BCIE, para financiar inversión publica.
La deuda total aumenta, porque los prestamos que antes se destinaban a sustituir deuda interna, son reemplazados por recursos de Venezuela, y por tanto, dichos prestamos, al dejar de sustituir una deuda por otra, pasan a convertirse en nuevo endeudamiento neto.
(Alguien podría argumentar que, dada la propia fungibilidad del dinero, puede darse el caso de que los prestamos contratados con el BID, BM y BCIE en efecto se destinen actualmente, no a refinanciar deuda interna, sino a financiar inversión publica, y que lo que se destina a refinanciar deuda interna son fundamentalmente ingresos provenientes de la recaudación fiscal.
Pero la conclusión no cambia. Al reducirse la deuda interna, debido a dicho repago, y aumentar la deuda externa derivada de dichos prestamos en un monto equivalente - y por la aritmética de la "ecuación de restricción presupuestaria del gobierno", y de la regla del déficit fiscal cero, no puede aumentar mas -, básicamente lo que tenemos es sustitución de una deuda por otra, sin aumento de la deuda neta total. Al contratarse deuda externa venezolana para refinanciar deuda interna, la deuda neta total no aumentaría pero si con la contratación de los prestamos netos del BID y el BM y el
BCIE).
5. Bajo los "parámetros" del FMI, la cooperación venezolana no solo daría lugar a un endeudamiento externo adicional, sino que cualquier recurso liberado del pago de los vencimientos del principal de la deuda interna, no podría destinarse, en ningún caso, bajo dichos "parámetros" del FMI, a lograr un aumento adicional en los niveles de inversión en capital humano e infraestructura básica, que resultan tan indispensables.
La razón es simple: los vencimientos de la deuda interna se contabilizan "bajo la línea" del déficit fiscal, bajo la partida "financiamiento interno neto".
Al liberarse recursos que se destinaban a pagar estos vencimientos, y reorientarlos a aumentar el gasto de inversión pública en capital humano y físico, ello aumentaría el gasto total, y por lo tanto, daría lugar al surgimiento de un déficit fiscal en un monto equivalente, rompiendo con la denominada "regla" del déficit fiscal cero, y por tanto, saliéndose nuevamente de los "parámetros" del FMI.
En síntesis: puesto que la amortización de la deuda interna no se registra en el Presupuesto dentro del Gasto Total del Gobierno, sino dentro de la partida de “financiamiento interno neto”, los recursos liberados por el menor pago de amortizaciones de la deuda interna, al aplicarse al gasto de educación o de salud, o infraestructura, elevarían el monto del Gasto Total, y ampliarían el déficit, rompiendo la “regla” inflexible establecida, del déficit fiscal cero.
6. Si además de ello, como se afirma en la entrevista publicada por “Confidencial”, se propone contratar créditos adicionales con Venezuela en otras áreas de cooperación - energética, agropecuaria, salud pública, etc -, por volúmenes importantes, como también se desprende de dicha entrevista, entonces el aumento neto de la deuda publica externa seria aun mayor, lo cual, como ya dicho, no cabe dentro de los "parámetros" del FMI.
Pero además, dichos créditos, al desembolsarse, se traducirían en un mayor nivel de gasto de alguna entidad publica (y recuérdese que bajo los parámetros" del FMI TODAS las entidades del “Sector Publico No Financiero” entrarían a integrar el Presupuesto Nacional), lo cual haría surgir un déficit fiscal por un monto equivalente, rompiendo con el parámetro de "déficit fiscal cero" del FMI.
Por supuesto, para no aumentar el nivel de gasto publico, ni el nivel de endeudamiento, se podrían eliminar los prestamos con el BM, BID y BCIE, y lo único que tendríamos seria sustitución del endeudamiento con estos organismos, por endeudamiento con Venezuela, pero en este caso la Cooperación de Venezuela no daría lugar a un aumento neto de los recursos que tendría disponibles el país, que es la ventaja que se pretende lograr (combinar “lo mejor" de dos mundos: cooperación de Venezuela y cooperación de estos organismos). Como se dice, no hay almuerzo gratis.
7. También podría argumentarse que, para evitar que se amplíe el déficit fiscal con el desembolso de la cooperación venezolana, la alternativa seria obtener a la par un aumento equivalente en los ingresos fiscales, por la vía de reducir exoneraciones, reducir la evasión y hacer más progresivo el sistema tributario. Así el aumento del gasto, al ser compensado por un aumento equivalente en los ingresos, no habría ningún aumento del déficit fiscal.
Sin embargo, efectuar una reforma tributaria que genere ingresos fiscales en un monto equivalente al importante monto que se cree que alcanzara la cooperación venezolana, es una tarea excepcionalmente difícil (las estimaciones muestran que no bastaría con reducir exoneraciones para lograr semejante aumento en los ingresos), y requeriría de una voluntad política, y sobre todo de un apoyo social de una gran envergadura, que todavía estaría muy lejos de haberse construido, para enfrentar la resistencia de los poderosos grupos que se verían afectados, además de una capacidad institucional de fiscalización tributaria que estaría todavía también por construir.
Por lo demás, ello no resuelve el problema del aumento en los niveles de endeudamiento que necesariamente ocurriría.
Pero mas allá de eso, si verdaderamente se piensa que el país tiene la capacidad de efectuar semejante reforma fiscal, que genere un rendimiento de tal magnitud, entonces uno se pregunta que sentido tendría someterse por los siguientes tres anos a las drásticas restricciones de un Programa con el FMI aceptando de antemano sus parámetros, si lograr niveles tales de recaudación haría totalmente irrelevante la necesidad de recurrir a asistencia del FMI, e incluso, si uno puede cubrir el aumento en el gasto de inversión en capital humano e infraestructura, generando mas ingresos fiscales, no se explica la necesidad de recurrir a mayor endeudamiento, de la fuente que sea.
8. Comoquiera que sea, parece obvio que aceptar y someterse de antemano a los “parámetros” del FMI, cuando todo indica que las condiciones son propicias para establecer una calidad totalmente nueva de relaciones con este organismo, no parece ser lo mas ventajoso, sino todo lo contrario.
En efecto, con el nivel de reservas internacionales que tiene el país y con el déficit fiscal proyectado (prácticamente igual a cero), con la existencia de niveles de cooperación muy importantes que en su mayor parte no dependen de la existencia de un Programa con el FMI (contrariamente a la impresión predominante, mucho menos del 20% de la Cooperación estaría, vinculada aparentemente a la existencia de un Programa con el FMI) y con la existencia además de importantes fuentes de financiamiento alternativas, no parece existir ningún apremio desesperado por aceptar, de antemano, estos parámetros, como elementos a priori de la negociación.
En todo caso, estos son asuntos que deben dirimirse, de la manera más Transparente, lo más pronto posible, La plena y absoluta transparencia sobre estos asuntos no es una dadiva que debe solicitarse a los funcionarios. Es el derecho ciudadano más básico, y más irrenunciable. |
